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Aspectos aduaneiros do acordo Mercosul – União Europeia

I – Introdução

Após 24 anos de negociações árduas e intermitentes, os blocos regionais do Mercosul e da União Europeia conseguiram fechar um acordo definitivo para criar uma zona de livre comércio entre eles.

O Acordo está estruturado em vários Capítulos e, um deles, é especificamente dedicado aos aspectos aduaneiros e de facilitação comercial. Foi incorporado para assegurar o intercâmbio fluido de mercadorias entre os dois blocos e, consequentemente, detalha as obrigações com as quais se comprometem a cumprir reciprocamente.

No presente trabalho, se realiza um resumo e uma análise dos principais aspectos aduaneiros acordados, comentando o seu alcance e suas fontes de origem.

II – Antecedentes Históricos

Em 15 de dezembro de 1995, o Mercosul, em conjunto com a União Europeia, assinou o Acordo-Quadro Inter-Regional de Cooperação (AMI), que entrou em vigor em 1º de julho de 1999, iniciando negociações para um acordo ainda mais amplo, baseado em quatro áreas fundamentais: política, economia, comércio e cooperação, gerando uma primeira rodada de negociações em abril de 2000, discutida posteriormente na Cúpula de Madri, em maio de 2002.1

No ano de 2004, através de uma Reunião Ministerial em Lisboa, os negociadores de ambas as partes reiteraram o caráter prioritário da negociação do Acordo de Associação, de modo que, em maio de 2005, os Ministros revisaram os progressos realizados, repetindo-se no mês de setembro para avaliar novamente os progressos para a conclusão do acordo. Em outubro de 2006, dezesseis rodadas de negociações tinham sido realizadas.

As reuniões e rodadas de negociação continuaram e, em 15 de junho de 2015, delegados do Mercosul e da União Europeia realizaram uma reunião ministerial em Bruxelas, na Bélgica, e em maio de 2016, o Mercosul e os Chefes de Comércio da União Europeia se reuniram em Bruxelas para trocar ofertas de acesso a mercados de bens, serviços e estabelecimento, e compras governamentais.

Após esse intercâmbio de ofertas, as partes concluíram a décima rodada de negociações em 14 de outubro de 2016. A vigésima terceira rodada de negociações da Parte Comercial do Acordo de Associação entre a União Europeia e o Mercosul foi realizada de 3 a 7 de julho de 2017 em Bruxelas. Em novembro de 2017, os chanceleres do Mercosul se reuniram com o vice-presidente da Comissão Europeia, a quem foi entregue uma proposta abrangente para concretizar o acordo Mercosul-União Europeia. As negociações continuaram entre 11 e 15 de março de 2019 na Argentina. Finalmente, em 28 de junho de 2019, o Mercosul e a União Europeia concluíram as negociações para a assinatura de um Acordo de Associação Estratégica em Bruxelas, Bélgica.

III – Características do Acordo

É um acordo sem precedentes para ambos os blocos e um dos mais importantes da história a nível global, pois cria um mercado de bens e serviços de 800 milhões de consumidores e quase um quarto do PIB mundial.2

O Acordo é considerado de “última geração”, pois abrange um escopo mais amplo do que o simples comércio de bens, incluindo novas questões como comércio de serviços, investimentos e compras governamentais, incorporando disciplinas mais complexas em termos de normas de origem e medidas fitossanitárias e zoossanitárias.3

Como todo acordo de livre comércio, gera qualidade institucional, regras claras, transparência e previsibilidade.

Promove também a consolidação da integração dentro do próprio bloco do Mercosul e com a região, incentivando indiretamente questões econômicas da agenda interna do Mercosul em termos de livre circulação, harmonização regulatória e simplificação de procedimentos, avançando em disciplinas ainda pendentes de aprovação (por exemplo, o Código Aduaneiro do Mercosul que ainda requer aprovação legislativa da República do Uruguai e do Paraguai) ou, ainda, não regulamentado intrarregionalmente, e que permitem o estabelecimento do mercado comum previsto como objetivo central do Tratado de Assunção.

Em relação ao intercâmbio de mercadorias, a UE elimina taxas aduaneiras para 92% das exportações do Mercosul e concede acesso preferencial para outros 7,5% (quotas e outras modalidades de acesso que não implicam a total eliminação de taxas aduaneiras). Menos de 1% ficou excluído; em contrapartida, o Mercosul eliminará taxas aduaneiras de 91% das importações da UE e deixará excluídos 9% de produtos do bloco sul-americano.

Sobre os serviços: a UE é o maior importador de serviços do mundo, com valores superiores a 800 bilhões anuais; com a remoção da maioria das barreiras existentes, os países membros do Mercosul poderão competir em igualdade de condições no mercado europeu.

Em relação às compras públicas, a cada ano, 250 mil autoridades europeias fazem compras públicas de bens e serviços por um equivalente a 16% do PIB europeu (aproximadamente 2,7 bilhões), o acordo permite que as empresas participem desse mercado.

IV – Aspectos Aduaneiros

O Capítulo: Aduaneira e Facilitação do Comércio começa com uma descrição genérica de seus objetivos, onde se destaca que as partes signatárias reconhecem expressamente que os instrumentos e padrões aduaneiros constituem a base na qual as operações de importação e exportação entre os dois blocos serão estabelecidas.

Assim, procura-se tornar claro que a legislação deve ser não discriminatória e que os procedimentos aduaneiros devem basear-se na utilização de métodos modernos e controles eficazes para combater a fraude, proteger a saúde e segurança dos consumidores e promover o comércio legítimo.

A partir de sua leitura simples, observa-se a disposição das partes em assinar o que se denomina Acordo de Facilitação de Comércio “Plus” (AFC+), ou seja, um acordo que contemple os progressos do AFC, mas que avance em alguns aspectos inovadores não previstos neste acordo, como, por exemplo, a troca de informações em tempo real (assistência espontânea) ou o uso intensivo de tecnologias da informação.

Não podemos deixar de reconhecer neste ponto o excelente trabalho desenvolvido pelos negociadores de ambos os blocos que conseguiram superar o enorme obstáculo que representava o Mercosul como União Aduaneira imperfeita, que carece de um Território Aduaneiro unificado (um dos objetivos centrais do Código Aduaneiro do Mercosul), em frente a um bloco consolidado, com um território aduaneiro comum e livre circulação de mercadorias em seu interior.

Abaixo, será feito um resumo e uma análise dos principais aspectos aduaneiros acordados, marcando sua relação com as regras da Organização Mundial de Aduanas e da Organização Mundial do Comércio, que servem como base.

IV.1 – Cooperação Aduaneira

O acordo prevê que as Partes “cooperarão” entre suas respectivas autoridades em questões aduaneiras, inclusive, em particular: (i) o intercâmbio de informações em relação à legislação aduaneira; (ii) o trabalho conjunto em aspectos aduaneiros relacionados à segurança e facilitação da cadeia logística internacional de acordo com o Quadro Normativo para Garantir e Facilitar o Comércio Mundial (Quadro Safe) da Organização Mundial das Aduanas (OMA)); (iii) a análise da possibilidade de desenvolver iniciativas conjuntas relacionadas aos procedimentos de importação, exportação e outros; (iv) assistência técnica e treinamento de recursos humanos; e por último (v) o fortalecimento da cooperação na área das organizações internacionais como a OMC, a OMA e a UNCTAD. O Acordo inclui um anexo específico que contém um Protocolo de Assistência Mútua em matéria aduaneira.4

A cooperação aduaneira é um dos temas centrais promovidos pela Organização Mundial das Aduanas desde meados do século passado (lembre-se que até hoje seu nome oficial permanece: Conselho de Cooperação Aduaneira), e que, em virtude do desenvolvimento das novas tecnologias deram um novo impulso, permitindo o crescimento das redes de colaboração em tempo real entre as administrações aduaneiras do mundo e entre elas e as empresas, visando facilitar o comércio legítimo e a realizar os controles aduaneiros correspondentes. Uma rede global de apoio ao sistema comercial internacional, sem assimetrias, sem desigualdades e sem imposições. O Artigo 12 do Acordo de Facilitação do Comércio da OMC contém disposições de apoio nesse sentido.

A esse respeito, os países do Mercosul já assinaram diversos Acordos de Assistência Mútua e Cooperação que preveem o intercâmbio de informações e assistência técnica com vários países do mundo, devendo destacar-se o acordo assinado no quadro da COMALEP, que inclui todos os países da América Latina.5

IV.2 – Liberação da Mercadoria

O Acordo estabelece que cada Estado Parte adotará ou manterá exigências e procedimentos que permitam a rápida liberação das mercadorias dentro de prazo não superior ao exigido para assegurar o cumprimento das leis e cada parte deverá trabalhar para reduzir os tempos de liberação e liberar a mercadoria sem atrasos indevidos.

Assim, está prevista a apresentação e processamento de forma eletrônica e antecipada de documentação e todas as demais informações necessárias antes da chegada da mercadoria, para permitir sua liberação no momento da chegada.

Este aspecto já está contemplado na Convenção de Quioto: Anexo Geral, Capítulo 3, Norma 3.25: “A legislação nacional estabelecerá as condições para a apresentação e admissão ou verificação da declaração de mercadorias e dos documentos justificativos antes da chegada da mercadoria”.

Também está previsto no Acordo de Facilitação do Comércio, artigo 7: “Autorização de Saída e Expedição de Mercadorias”, Parágrafos 1.1. e 1.2.6

O artigo 37, parágrafo 4, do Código Aduaneiro do Mercosul dispõe que: “A declaração de mercadoria poderá ser apresentada antes da chegada do meio de transporte, de acordo com o estabelecido nas normas regulamentares”.

Este aspecto é de natureza fundamental para melhorar os tempos de liberação da mercadoria e garantir a cadeia de suprimentos.7

Finalmente, o Acordo também prevê que as mercadorias possam ser liberadas antes da determinação final dos direitos aduaneiros, impostos, taxas e encargos, sob o regime de garantia.

IV.3 – Mercadorias Perecíveis

No que diz respeito a mercadorias perecíveis, o acordo as define como aquelas que se decompõem rapidamente devido às suas características naturais, especialmente se não houver condições de armazenamento adequadas, portanto cada parte signatária reduzirá os controles aplicados à importação de mercadorias perecíveis ao mínimo necessário para garantir o cumprimento de suas leis e regulamentos. Tudo isso está de acordo com as disposições do Acordo de Facilitação do Comércio da OMC, especificamente no Artigo 7.9.

IV.4 – Resoluções Antecipadas

O Acordo estabelece que cada Parte emitirá, através de suas autoridades, uma resolução antecipada que estabelece o tratamento ao qual a mercadoria em questão deve ser submetida. A referida resolução deverá ser emitida de maneira razoável e oportuna ao solicitante que tenha apresentado a solicitação por escrito, inclusive em formato eletrônico, e que contenha todas as informações necessárias de acordo com as leis e regulamentos da Parte emissora. Assim, assinala-se que a Aduana ou a agência governamental correspondente deve emitir a resolução antecipada por escrito, incluindo a designação ao direito de recurso.

Está previsto tanto para a Classificação Tarifária Aduaneira quanto para a Origem da Mercadoria.

IV.5 – Trânsito e Transferência

O acordo Mercosul-UE estabelece que as partes assegurarão a liberdade de trânsito através de seus territórios e pelas rotas mais convenientes, assegurando um tratamento não menos favorável do que o acordado para o trânsito interno de mercadorias.

O Artigo 11 do Acordo de Facilitação do Comércio da OMC estabelece a liberdade de trânsito, de acordo com o Capítulo 2 do Anexo Específico e da Convenção de Quioto Revisada.

Os países do Mercosul cumprem com o disposto no artigo 11, em virtude dos preceitos do Acordo sobre o Transporte Internacional Terrestre (ATIT), e com a Resolução GMC (Mercosul) nº 17/04.

Também foi estabelecido que “na medida do possível”, as Partes adotarão procedimentos aduaneiros menos onerosos para as mercadorias transferidas do que aqueles que se aplicam ao tráfego em trânsito.

IV.6 – Operador Econômico Autorizado – OEA

A fim de facilitar o fluxo do comércio global, garantindo a segurança da cadeia logística internacional, a Organização Mundial das Aduanas elaborou um sistema de princípios e normas denominado Quadro Normativo Safe, para Garantir e Facilitar o Comércio Global (2005).

Dentro destes princípios está regulamentada a figura do Operador Econômico Qualificado (ou Autorizado ou Confiável), que consiste em uma qualificação especial concedida aos indivíduos que atuam no comércio exterior como fabricantes, importadores, exportadores, despachantes, transportadores, intermediários, administradores de portos, aeroportos ou terminais, operadores de transporte integrados, operadores de depósito, etc., em função de vários critérios, como o registro de conformidade com a regulamentação aduaneira, o comprometimento demonstrado com a segurança da cadeia logística e um sistema satisfatório para a gestão de seus registros comerciais e conformidades fiscais.

Este sistema é um compromisso mútuo entre a Aduana e os operadores de comércio exterior cujo objetivo principal é garantir a segurança e a fluidez das operações aduaneiras, proporcionando maior competitividade ao operador e melhorando a alocação de recursos pela Aduana.

O Acordo prevê que cada Parte estabelecerá ou manterá um programa de Operadores Econômicos Autorizados, deixando a critério de cada Estado estabelecer os critérios específicos para sua qualificação, fornecendo uma série de parâmetros sugeridos.

IV.7 – Janela Única

O Acordo estabelece que as partes farão seus melhores esforços para estabelecer sistemas de janela única que permitam aos comerciantes enviar documentação e/ou dados necessários para a importação, exportação ou trânsito de mercadorias através de um único ponto de entrada para as autoridades ou agências participantes.

A OMA define as janelas únicas como uma instalação transfronteiriça, “inteligente”, que permite que as partes envolvidas no comércio e transporte apresentem informações padronizadas, principalmente eletrônicas, com um único ponto de entrada para cumprir todos os requisitos regulatórios relacionados à importação, exportação e trânsito.8

O estabelecimento de um contexto de janela única para os procedimentos de controle de fronteiras para o transporte, as mercadorias e a tripulação é considerado pelas Administrações Aduaneiras como a solução para os problemas complexos de automação de fronteiras e a gestão de informações que envolvem múltiplas Agências Reguladoras Transfronteiriças.

IV.8 – Transparência

Nesta seção, o Acordo estabelece a importância de realizar consultas prévias com representantes do comércio exterior sobre propostas legislativas e procedimentos gerais relacionados com assuntos aduaneiros, um preceito que está em conformidade com o art. 2.1. do Acordo de Facilitação do Comércio.

Finalmente, o Acordo estabelece que cada Parte estabelecerá ou manterá um ou vários pontos para realizar consultas sobre as questões aduaneiras e outros assuntos relacionados. As Partes não exigirão o pagamento de uma taxa para responder às consultas.

IV.9 – Avaliação Aduaneira

O Acordo estabelece que a avaliação aduaneira entre as partes será realizada de acordo com as disposições do Artigo VII do GATT (1994), cujas disposições são consideradas incorporadas e fazem parte integrante do Acordo.

IV.10 – Gestão de Risco

De acordo com a Norma 6.3. da Convenção de Quioto Revisada (CKR) e com o Artigo 7.4. do Acordo de Facilitação do Comércio da OMC, a gestão de risco é definida como a aplicação sistemática de práticas e procedimentos administrativos que proporcionam à Aduana as informações necessárias para lidar com movimentos ou remessas que apresentem um risco.

O prólogo do CKR observa que a aplicação da gestão de risco é um dos sete princípios fundamentais da facilitação do comércio estabelecidos no Acordo.

Para o Acordo Mercosul-UE, cada parte adotará ou manterá um sistema de gestão de risco para o controle aduaneiro, e também elaborará e aplicará a gestão de risco para evitar uma discriminação arbitrária ou injustificada, ou restrições ultrapassadas ao comércio internacional, concentrando o controle aduaneiro e outros controles de fronteira relevantes em remessas de alto risco e acelerarão a liberação de remessas de baixo risco e, por sua vez, basearão sua gestão de risco na avaliação do risco por meio de critérios de seletividade apropriados.

No âmbito do Mercosul, a Diretriz da Comissão de Comércio do Mercosul nº 33/08 (CCM), intitulada “Norma relativa à Gestão de Riscos Aduaneiros”, aceitou plenamente este preceito.

IV.11 – Auditoria Pós-Desembaraço

A auditoria pós-desembaraço (referida na gíria aduaneira como controle “Ex Post”) é definida na Convenção de Quioto Revisada e no Artigo 7.5. do Acordo de Facilitação do Comércio da OMC, como medidas pelas quais a Aduana assegura a precisão e autenticidade das declarações através do exame dos livros, registros, sistemas comerciais e informações comerciais relevantes em poder dos operadores.

Corresponde a uma metodologia que estende o controle sobre transações individuais (que se aplicam a cada remessa individual no momento da passagem na fronteira, como exame físico, verificação de valor, origem e classificação das mercadorias, amostragem, verificação de certificados, licenças e autorizações, etc.) para avançar para um controle mais profundo baseado em técnicas modernas de auditoria.

Para o Mercosul-UE, a fim de agilizar a liberação das mercadorias, cada parte adotará ou manterá procedimentos de auditoria pós-desembaraço para assegurar o cumprimento das leis. Esse processo será realizado de um modo baseado no risco, de forma transparente, e será notificada sem demora a pessoa cujos registros foram auditados dos resultados obtidos, seus direitos e obrigações e as razões que levaram aos resultados.

IV.12 – Despachante Aduaneiro

O Acordo estabelece que as Partes deverão publicar seus regulamentos relativos à intervenção dos Despachantes Aduaneiros nas operações aduaneiras.

Estabelece também que as Partes aplicarão normas transparentes, não discriminatórias e proporcionais ao conceder licenças aos Despachantes Aduaneiros, estabelecendo também que, uma vez que o Acordo entre em vigor, não serão adotadas novas medidas que introduzam a utilização obrigatória dos Despachantes Aduaneiros, que aplica o princípio já estabelecido no Artigo 10.7 do Acordo de Facilitação do Comércio que foi expresso no mesmo sentido.

IV-13 – Inspeções Pré-Embarque

Em relação à inspeção pré-embarque, a OMC observa que corresponde a uma prática que consiste em empregar empresas privadas para verificar detalhes do embarque, como preço, quantidade e qualidade das mercadorias encomendadas no exterior, de acordo com as disposições no artigo 10.5. do AFC da OMC. O seu objetivo é garantir os interesses financeiros nacionais (por exemplo, prevenir a fuga de capitais, a fraude comercial e a evasão de direitos aduaneiros) e compensar as deficiências nas infraestruturas administrativas.

No caso do acordo in comento, as partes não exigirão o uso obrigatório de inspeções pré-embarque, ou qualquer outra atividade de inspeção realizada no destino por empresas privadas antes do desembaraço aduaneiro.

IV-14 – Tecnologia da Informação

O Acordo estabelece que cada Parte usará tecnologias da informação que agilizem os procedimentos de liberação de mercadorias com o objetivo de facilitar o comércio entre as Partes, assegurando, em particular, que as declarações aduaneiras sejam permitidas e, sempre que possível, qualquer outro documento necessário para a importação ou exportação de mercadorias seja apresentado em formato eletrônico.

Em particular, exige-se que as partes promovam o intercâmbio eletrônico de informações entre os serviços aduaneiros, seus operadores e agências governamentais relacionadas, e que utilizem sistemas eletrônicos de gestão de riscos.

IV-15 – Admissão Temporária

O Acordo de Facilitação do Comércio da OMC, no Artigo 10.9., estabelece que os Membros adotarão procedimentos aduaneiros para a admissão temporária e o aperfeiçoamento ativo e passivo das mercadorias.

Para o acordo, o termo “admissão temporária” significa o procedimento aduaneiro pelo qual certas mercadorias (incluindo os meios de transporte) podem ser introduzidas em um território aduaneiro liberadas condicionalmente do pagamento dos direitos de importação e impostos sem a aplicação de proibições ou restrições de importação de natureza econômica. A referida mercadoria deverá ser importada para uma finalidade específica e deverá ser destinada à reexportação dentro de um período determinado.

V – Comitê Especial

O Acordo prevê a criação de um Comitê Especial sobre Assuntos Aduaneiros, Facilitação do Comércio e Regras de Origem, composto pelos representantes que as Partes designam, e terá uma Presidência anual rotativa. O Comitê terá a função de assegurar o cumprimento efetivo e harmônico das diretrizes acordadas, constituindo um fórum de consulta sobre as interpretações divergentes que possam surgir.

VI – Processo de Implementação

O Acordo entre ambos os blocos passará por uma fase conhecida como “revisão legal”, onde se realizará o processo de verificação técnica que deve ser realizado para fazer as revisões necessárias, visando à transparência e a proteção das partes, além de incluir a tradução nos 27 idiomas oficiais de ambos os blocos. Posteriormente, deverá passar pelo Congresso dos quatro países do Mercosul para ser aprovado e deve ter a aprovação do Parlamento Europeu para começar a aplicar a parte comercial provisoriamente, mas para ser plenamente aplicada, deve ser validada e ratificada pelos parlamentos dos países que integram a união e assinado pelas partes.9

 

Notas:

ESPANHA. Declaración Política – Compromiso de Madrid. Disponível em: http://www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat/key_documents/summits_eu_alc/ii_17_5_2002_madrid_es.pdf.

2 MERCOSUR. Disponível em: https://www.mercosur.int/.

3 ARGENTINA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Disponível em: https://www.cancilleria.gob.ar/es/acuerdo-mercosur-ue/. (Disponível em inglês em seu formato sujeito a revisão legal pelas partes).

4 Id., ibidem.

5 O Acordo Multilateral de Aduanas da América Latina, Espanha e Portugal (COMALEP) foi subscrito no México em 11 de setembro de 1981 (posteriormente revisado e modificado em 1999). O integram: Bolívia, Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, Peru, Colômbia, Equador, Chile, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Honduras, Nicarágua, Panamá, México, República Dominicana, Venezuela, Espanha e Portugal.

6 Acordo de Facilitação do Comércio, artigo 7: “Autorização de Saída e Expedição de Mercadorias”, Parágrafo 1.1.: “Cada Membro adotará ou manterá procedimentos que permitam a apresentação da documentação correspondente à importação e outras informações requeridas, incluindo os manifestos, de modo que iniciem o processamento antes da chegada das mercadorias visando agilizar a liberação das mercadorias na chegada”. Parágrafo 1.2.: “Cada Membro fornecerá, conforme aplicável, a apresentação antecipada de documentos em formato eletrônico para o processamento de tais documentos antes da chegada”.

7 Para aprofundar sobre esse aspecto, sugere-se a leitura do artigo intitulado: “Rastreabilidade da Cadeia Logística”. Disponível em: https://www.academia.edu/38234604/Trazabilidad_de_la_Cadena_Log%C3%ADstica.

8 WORLD CUSTOMS ORGANIZATION. Disponível em: http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/activities-and-programmes/single-window/single-window.aspx. (Janela única. Site da OMA).

CORRADINI, Luisa. Jornal La Nación, Argentina, 29 jun. 2019. Disponível em: https://www.lanacion.com.ar/politica/el-mercosur-acordo-con-la-union-europea-un-historico-tratado-de-libre-comercio-nid2262888

 

(Original em espanhol publicado no site Trade News)

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